Expropriation : l'arrêté préfectoral de Déclaration d'Utilité Publique et l'arrêté de cessibilité, une source importante de contentieux

L’expropriation se décompose en deux phases :

• Une phase administrative
• Une phase judiciaire

LA PHASE ADMINISTRATIVE

La déclaration d’utilité publique (la DUP) et l’arrêté de cessibilité constituent la phase administrative.

L’arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique le projet n’est pas un acte créateur de droits. Il n’opère pas de transfert de propriété. Il autorise seulement l’autorité expropriante à poursuivre la procédure d’expropriation.

L’arrêté de cessibilité détermine les parcelles à exproprier ainsi que l’identité de leurs propriétaires. Il constitue la base légale de l’expropriation. Il doit être transmis par le préfet dans les 6 mois au juge de l’expropriation du TGI.

C’est le juge de l’expropriation qui au travers de son ordonnance au profit de l’autorité expropriante prononce l’expropriation des immeubles ou des droits réels déclarés cessibles par l’arrêté préfectoral. Le droit de propriété est transféré à l’expropriant à la date de l’ordonnance (CE, 19/11/1993, Mme Scherer).  L’article L 222-2 CECUP (Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) dispose que l’ordonnance éteint tous les droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés. Si les parties – exproprié ou autorité expropriante – ne s’accordent pas, c’est le juge de l’expropriation, saisi par la partie la plus diligente, qui fixe le montant des indemnités. Selon l’art. L 321-1 du CECUP, les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. Les indemnités doivent être versées dans les 3 mois à compter de l’ordonnance. Tant que les indemnités n’ont pas été versées ou n’ont pas été consignées, l’exproprié conserve la jouissance de son bien. L’art. L 231-1 du CECUP stipule que la prise de possession par l’autorité expropriante  ne peut intervenir qu’après 1 mois suivant le paiement ou la consignation des indemnités.

La déclaration d’utilité publique (DUP)

Il existe deux sortes de DUP :

• La DUP travaux (art. R 112-4 CECUP ou R 123-8 du code de l’environnement c. env.)
• La DUP réserves foncières (art. R 112-5 CECUP)

Des opérations préalables à l’enquête publique peuvent être obligatoires pour certains projets d’aménagements.

S’il n’a pas été procédé à une concertation préalable avec le public et les acteurs locaux alors que l’opération y était soumise, cette carence entraîne l’illégalité de la DUP (cf. Art. L 1 du CECUP et art. L 300-2 et R 300-1 à R 300-3 du code de l’urbanisme - CAA Bordeaux, 17/12/1998, n° 95BX01427). Le juge vérifie que le dispositif retenu a pu permettre à la population et aux associations d’être informées et de s’exprimer (CAA Marseille, 27/06/2005, n° 01MA01472). L’art. L 121-1 et suivants c. env. liste les catégories d’opérations faisant l’objet d’une saisine de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP).

Le Bureau des procédures environnementales de la préfecture met entre 2 à 3 mois pour examiner la recevabilité d’un dossier de DUP.

La DUP travaux relevant de l’art. R 112-4 du CECUP

La composition du dossier transmis à la préfecture obéit aux règles de l’art. R 112-4 du CECUP.

Tout dossier d’enquête transmis au préfet doit être accompagné de la délibération sollicitant l’ouverture d’une enquête préalable à la DUP (art. L 2121-29 du CGCT (code général des collectivités territoriales). Pour les communes de plus de 3 500 habitants, une note explicative de synthèse jointe à la convocation des élus doit figurer dans le dossier d’enquête préalable à la DUP. C’est une formalité substantielle dont le manquement peut provoquer l’illégalité de la délibération et de la DUP (CE 14/12/2001, n° 226042).

La notice explicative doit pouvoir être comprise par tout public (CE 19/10/2012, n° 343070). Le plan est normé :

• Le bénéficiaire de la DUP,
• L’opportunité du projet : quels sont les éléments de fait (éléments chiffrés, contexte réglementaire, etc.),
• La présentation du projet : sa nature, ses caractéristiques matérielles, géographiques, juridiques),
• Les raisons pour lesquelles le projet est retenu : les raisons environnementales, le bilan avantages / inconvénients entre les différentes solutions possibles (arrêt CE dit Ville Nouvelle-Est du 28/05/1971),
• L’occupation des terrains compris dans le périmètre de la DUP : l’intérêt de l’opération doit être supérieur à la somme des atteintes à la propriété privée (avec indication des modalités d’occupation actuelle des biens), au coût financier, à l’atteinte à d’autres intérêts publics, aux inconvénients d’ordre social et environnemental,
• Le cadre juridique de l’enquête : composition du dossier (art. R 112-4 du code de l’expropriation) et organisation de l’enquête (art. R 112-8 à R 112-27 du code de l’expropriation).

Une estimation de France Domaine de moins d’un an doit figurer dans le dossier d’enquête préalable de la DUP.

Une sous-estimation du coût total des travaux peut provoquer l’irrégularité de la procédure : coût total = coût des acquisitions foncières + cout des travaux à réaliser dont les coûts des mesures compensatoires (préservation du sol, protection acoustique, signalisation, éclairage, sécurité, etc.).

Dans le plan général des travaux, le périmètre de la DUP ne doit porter que sur la surface strictement nécessaire à la réalisation du projet (CAA Nancy, 01/02/2007, n° 05NC01208).

Une DUP est entachée d’illégalité lorsque les caractéristiques (matériaux utilisés, longueur et calibrage d’une voirie, etc…) ou la localisation d’un des ouvrages les plus importants ne sont pas décrites (CE 19/11/1986, n° 39082).

Si l’expropriant ne donne pas au bien exproprié l’affectation prévue aux termes de la DUP, l’exproprié peut demander la rétrocession du bien (art. L 421-1 à L 421-4 et R 421-1 à R 421-8 du CECUP).

La DREAL doit être consultée en préalable au dépôt du dossier de demande d’une DUP si la réalisation d’une étude d’impact (art. R 122-5 du code de l’environnement) s’avérerait nécessaire. Si l’étude d’impact n’est pas nécessaire, l’enquête publique sera régie par le code de l’expropriation. Dans le cas contraire, elle sera régie par le code de l’environnement.

La DUP travaux relevant de l’art. R 123-8 c. env.

Elle se déroule suivant les dispositions de l’art. R 123-8 c. env.

L’art. R 122-2 c. env. fixe la liste des projets soumis à une étude d’impact dont le contenu est précisé à l’art. R 122-5 c. env.

La DUP doit faire mention des articles L 123-1 à L 123-18 et R 123-1 à R 123-27 c. env. L’enquête préalable vise à recueillir l’avis du public et du commissaire-enquêteur sur l’utilité publique du projet.

Une concertation associant pendant toute la durée de l’élaboration du projet les habitants, les associations locales et toutes personnes concernées doit être menée pour tout projet nécessitant une étude d’impact. Le bilan de la concertation doit figurer au dossier d’enquête (art. L 300-2 et R 300-1 à R 300-3 C. urb).

On trouve également dans le dossier le bilan de la procédure de débat public (art. R 121-2 c. env) et/ou le bilan de la procédure de concertation (art. L 121-16 c. env).

Suivant l’art. L 300-2 c. urb, une procédure de concertation doit être organisée pour la création d’une ZAC (zone d’aménagement concerté), un projet nécessitant la réalisation d’une étude d’impact, un projet susceptible de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique (cf. la liste à l’art. R 300-1 c. urb), un projet de renouvellement urbain.

Peuvent également se trouver dans le dossier d’une DUP travaux, l’autorisation au titre de l’eau (art. L 214-3-1 c. env), l’autorisation en vue de permettre la destruction ou la modification de monuments naturels ou de sites classées (art. L 341-10 c. env), une dérogation au principe de protection des espèces protégées (art. L 411-2-4° c. env.) ou le contenu et l’agrément des plans simples de gestion concernant les bois et forêts des particuliers (art. L 311-1 et L 312-1 c. for).

La DUP réserves foncières de l’art. R 112-5 du CECUP

Cette procédure est soumise à deux conditions cumulatives.

Il faut la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante (art. L 300-1 c. urb). L’art. L 221-1 c. urb dispose que les collectivités locales ou leurs groupements peuvent acquérir des immeubles, au besoin par voie d’expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L 300-1.

Les opérations d’aménagement définies par l’art L 300-1 sont les actions ou opérations d'aménagement qui ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

Il faut une urgence à acquérir les terrains avant que le projet n’ait pu être établi.  En effet, il ne peut y avoir de dossier simplifié si la nature et la localisation des travaux ainsi que les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants sont connus au moment du dépôt du dossier (CE 3/04/1981 n° 11 828 – CAA Douai 29/09/2011 n° 10DA00848).

Dans le dossier doivent figurer la délibération de l’organe expropriant, le plan de situation, la notice explicative (cette opération d’aménagement ou d’urbanisme doit s’inscrire dans le cadre des opérations visées à l’art. L 300-1 c. urb), le périmètre délimitant les immeubles à exproprier.

Le Conseil d’État a précisé que l’estimation sommaire des acquisitions à réaliser ne doit comprendre que le coût des acquisitions à réaliser et non le coût lié à la réalisation de l’opération d’aménagement (CE 19/05/1993, n° 71834). Alors que le coût lié à la réalisation de l’opération d’aménagement est demandé pour la DUP travaux relevant de l’art. R 112-4 du CECUP!

L’estimation financière du coût des acquisitions foncières réalisées par France Domaine doit dater de moins d’un an.

La mise en compatibilité du PLU

Un préfet ne peut déclarer d’utilité publique un projet que si celui-ci est compatible avec les dispositions du PLU.

S’il y a incompatibilité, selon les dispositions de l’art. L 122-5 du CECUP, le code de l’urbanisme permet de déclarer d’utilité publique un projet tout en mettant en compatibilité un PLU.

Dans ce cas, la DDT (Direction Départementales des territoires) examine le dossier de mise en compatibilité du PLU. Le procès-verbal d’examen conjoint du dossier par l’État, la commune ou l’EPCI et les personnes publiques associées doit être joint au dossier d’enquête publique qui dure 1 mois et porte sur la mise en compatibilité et l’utilité publique du projet. Au terme du rapport du commissaire enquêteur (art. R 123-23-1 c. urb.), le conseil municipal a 2 mois pour émettre un avis sur les modifications à apporter au PLU. A défaut de réponse, son avis est réputé favorable. L’arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique le projet emportera l’approbation des nouvelles dispositions du PLU.

L’enquête préalable à la DUP

C’est un préalable avant toute prise de décision pour recueillir les observations, propositions et contre-propositions du public (art. 1 du CECUP). L’enquête est conduite par le commissaire-enquêteur.

Il existe 2 types d’enquêtes publiques :

• L’enquête environnementale (art. L 123-1 à L 123-19 et R 123-1 à R 123-24 c. env)
• L’enquête de droit commun (art. R 112-7 à R 112-21 du CECUP)

Le commissaire-enquêteur peut donner :

• Un avis favorable => le préfet peut déclarer d’utilité publique tout n'en étant pas lié par l’avis du commissaire-enquêteur.
• Un avis favorable avec réserves => l’autorité expropriante doit dire si elle souhaite lever les réserves ou si elle souhaite passer outre. Si elle passe outre les réserves, ne serait ce que partiellement, l’avis du commissaire enquêteur est réputé défavorable. L’organe délibérant a 3 mois pour se prononcer par une décision motivée sur la poursuite du projet (art. L 123-13 c. env ou R 112-23 CECUP). En l’absence de délibération, la collectivité est réputée avoir renoncé au projet (CAA Douai 23/01/2014 commune de Creil n° 12DA01292).
• Un avis défavorable => l’organe délibérant a 3 mois pour se prononcer sur la poursuite ou l’abandon du projet.

Un préfet peut ne pas suivre l’avis du commissaire-enquêteur. Cependant un arrêté déclarant d’utilité publique un projet sur la base de conclusions défavorables fragilise une décision en cas de contentieux devant la juridiction administrative et peut entraîner la suspension de l’arrêté préfectoral par le juge administratif des référés si la demande de suspension est susceptible de créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision du préfet (art. L 123-16 c. env).

L’arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique un projet

Il doit intervenir dans un délai maximal d’un an après la clôture de l’enquête publique, faute de quoi une nouvelle enquête publique sera organisée (art. L 121-2 CECUP).

La déclaration de projet

Cet acte permet à une collectivité territoriale de confirmer au préfet dans les 6 mois l’intérêt général de son projet au terme de l’enquête publique (art. L 1232-1 CECUP)

La durée de validité d’une DUP

La durée de validité d’un arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique un projet est de 5 ans. Ce qui laisse le temps au préfet de prononcer l’arrêté de cessibilité et au juge de l’expropriation de prononcer une ordonnance portant transfert des propriétés.

Une DUP qui n’est pas prorogée au bout de 5 ans, devient caduque. Il faut alors réorganiser une enquête publique.

A la demande de l’autorité bénéficiaire de la DUP initiale ou du nouveau bénéficiaire de la DUP, si un transfert de compétence a eu lieu, un arrêté préfectoral de DUP peut être prorogé pour 5 ans sans nouvelle enquête si la prorogation intervient 3 mois avant l’expiration de la validité de la DUP initiale et si le projet initial n’a pas été modifié de manière substantielle (CE 12/05/1989 n° 81326 – augmentation de 30% du coût initial du projet) c'est-à-dire s’il n’y a pas eu de modifications remettant en cause le bilan global de l’opération initiale.

La DUP peut faire l’objet  d’un recours contentieux

• Un recours pour excès de pouvoir (REP) devant le TA dans un délai de 2 mois. Le recours n’est pas suspensif : la procédure d’expropriation peut se poursuivre.
• Une requête en référé-suspension tendant à suspendre les effets de la DUP jusqu’au jugement du TA sur le REP. Il faut dans ce cas démontrer au juge le caractère d’urgence et le doute sérieux quant à la légalité de la décision du préfet. La requête en référé-suspension interrompt la procédure d’expropriation.

Le dossier d’enquête parcellaire et l’arrêté de cessibilité

La préfecture met un mois pour étudier le dossier.

La délibération de l’organe expropriant peut être commune avec celle sollicitant la DUP.

Le plan parcellaire. L’état parcellaire.

L’enquête parcellaire peut se faire parallèlement à l’enquête préalable à la DUP (art. R 131-14 CECUP) si l’expropriant est en mesure de déterminer avant la DUP les parcelles à exproprier et l’identité des propriétaires. L’enquête parcellaire est conduite par un commissaire-enquêteur qui a un mois pour rédiger son rapport et ses conclusions sur la cessibilité des parcelles et sur l’emprise des ouvrages projetés. L’arrêté préfectoral portant ouverture de l’enquête parcellaire doit être notifié aux propriétaires concernés par LRAR avant l’ouverture de l’enquête (art. R 131-6 et R 131-7 du CECUP).

L’arrêté préfectoral de cessibilité déclare cessible à l’autorité expropriante les parcelles dont l’acquisition par voie d’expropriation s’avère nécessaire à la réalisation du projet déclaré d’utilité publique. Cet arrêté de cessibilité est la base légale de l’expropriation mais l’expropriant est libre de ne pas poursuivre la procédure.

En accord avec l’autorité expropriante, un nouveau tracé peut être proposé par le commissaire-enquêteur (art. R 131-11 du CESUP).

En cas de pluralité de parcelles à exproprier, le préfet à l’issue de l’enquête parcellaire ne peut prendre qu’un seul arrêté de cessibilité mentionnant la liste de toutes les parcelles. Pour des motifs de droit ou d’opportunité, le préfet peut réduire l’emprise de l’opération projetée. (CAA Nancy 7/12/2006 n° 05NC00240)

L’arrêté de cessibilité doit être notifié à chaque propriétaire. Il peut faire l’objet dans les 2 mois d’un REP (pas d’effet suspensif sur la procédure d’expropriation) ou d’une requête en référé-suspension (pour suspendre les effets de l’arrêté de cessibilité jusqu’au jugement du TA sur le REP)

LA PHASE JUDICIAIRE

Si les formalités de la phase administrative ont été accomplies, le juge de l’expropriation du TGI prononce au profit de l’expropriant l’expropriation des immeubles ou droits réels déclarés cessibles par l’arrêté préfectoral.

Le préfet a 6 mois à compter de l’arrêté de cessibilité pour saisir le juge de l’expropriation.

Le droit de propriété est transféré à l’expropriant à la date de l’ordonnance (CE 19/11/1993 Mme Scherer – art. L 222-2 CECUP).

Le juge de l’expropriation n’est pas tenu par un délai pour rendre son ordonnance. Elle doit seulement être prononcée dans un délai de 5 ans maximum à compter de la date de l’arrêté préfectoral de DUP, sauf en cas de prorogation de la DUP.

L’ordonnance d’expropriation ne peut être attaquée que par voie de recours en cassation pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme (art. L 223-1 du CECUP). Le pourvoi contre l’ordonnance n’a pas d’incidence sur la fixation du montant des indemnités (pas d’effet suspensif).

Tant que l’indemnité n’a pas été payée à l’exproprié, ce dernier conserve la jouissance de son bien.

Les indemnités allouées par le juge de l’expropriation doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation.

L’art L 311-6 du CESUP dispose que le juge de l’expropriation est saisi soit par l'expropriant, à tout moment après l'ouverture de l'enquête préalable à la DUP, soit par l'exproprié à partir de l'ordonnance d'expropriation effectuant le transfert de propriété.

L’ordonnance de fixation des indemnités peut être contestée devant la cour d’appel et l’arrêt d’appel pout faire l’objet d’un pourvoi en cassation (art. L 211-3 CECUP)

La prise de possession peut intervenir à l’expiration du délai d’un mois suivant le paiement ou la consignation de l’indemnité. Passé ce délai, il peut être procédé à l’expulsion des occupants (art. L 231-1 du CESUP).

En cas d’annulation de l’arrêté de DUP et/ou de l’arrêté de cessibilité, si l’ordonnance d’expropriation a été prononcée mais fait l’objet d’un pourvoi en cassation, la Cour de cassation est tenue d’annuler l’ordonnance attaquée (CAA Lyon 27/12/2000 n° 99LY02946).

En cas d’annulation de l’arrêté de DUP et/ou de l’arrêté de cessibilité, si l’ordonnance d’expropriation n’a été encore prononcée, le juge de l’expropriation ne peut légalement prendre une ordonnance d’expropriation.

En cas d’annulation de l’arrêté de DUP et/ou de l’arrêté de cessibilité, si l’ordonnance d’expropriation est devenue définitive, l’annulation de la DUP a aucune incidence sur la validité du transfert de propriété, ni sur la possibilité pour l’expropriant de poursuivre les travaux entrepris sur des terrains dont il est propriétaire tant que l’ordonnance d’expropriation n’a pas été annulée (art. L 223-2 CECUP). C’est l’exproprié qui doit saisir dans les 2 mois (art. R 223-2 CECUP) le juge de l’expropriation en vue de faire constater que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale suite à l’annulation de l’arrêté de DUP et/ou de l’arrêté de cessibilité par une décision devenue définitive du juge administratif (art. l 223-2 CECUP). En l’absence de saisine du juge dans le délai de 2 mois, l’ordonnance d’expropriation conserve tous ses effets et le transfert de propriété ne peut plus être contesté alors même que l’arrêté de DUP et/ou l’arrêté de cessibilité ont été annulés. En cas d’annulation de l’ordonnance d’expropriation, le juge peut ordonner soit la restitution du bien exproprié, soit le paiement de dommages et intérêts à l’exproprié si le bien ne peut être restitué (art. R 223-1 à 8 du CECUP).